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    “十二五”房地产业发展应立足于保民生

    “十一五”期间,为应对国际金融危机带来的负面影响,中央及时制定了“保增长、保民生、保稳定”的方针,许多地方政府则把发展房地产作为“保增长”的主要途径,从而出现了房地产市场的过热,以及房价在前些年过快上涨基础上的进一步飙升。过高的房价不仅让民生不堪重负,也给国家经济带来风险隐患。“十二五”期间房地产业应从“保增长”转向“保民生”,在控制、防范和释放风险的前提下,进入一个平稳健康的发展期。

      一、确立“民生型支柱产业”的基本定位

      产业定位不仅是对某一产业在经济社会发展中所处地位的总体评价,同时也直接决定着产业的发展方向以及政策的支持或限制。房地产业在我国被视为“支柱产业”始于上世纪90年代,但正式作为产业定位确定下来并见诸于文件,则是在2003年的国务院18号文件:“房地产业关联度高,带动力强,已经成为国民经济的支柱产业”。然而,也就是在此以后,房价便出现了快速攀升,2004年和2005年全国住宅价格分别上涨18.7%和12.6%。

      纵观房地产被确立为“支柱产业”以来的政策变化和市场走势,可以得出这样几个基本结论:第一,尽管2003年的国务院18号文件确立了房地产的“支柱产业”地位,但在实践中这一定位并未贯彻始终,从个别时期出台的政策看,似乎又更侧重于“民生产业”的定位。如2007年的国务院24号文件,第一句话就强调:“住房问题是重要的民生问题”。第二,凡是强调房地产“支柱产业”地位时,市场就会火爆起来,房价也会出现上涨或反弹;凡是强调房地产的民生性质时,市场便会出现观望,房价上涨也会趋缓。第三,由于总体上和大部分时间里都是强调房地产的“支柱产业”地位,而“民生产业”的定位又从未得到过正名,因此,不仅总体上房地产业呈现着非理性繁荣,房价也在大部分时间里处于过快上涨之中。

      虽然,房地产业的非理性繁荣和房价的过快上涨,并不能完全归咎于“支柱产业”的定位,但不可否认的是,这一定位必然会让房地产业得到多方面政策支持,为加快产业发展和市场繁荣带来了诸多有利条件。而在任何一个快速发展和过度繁荣的市场上,若想让其回归理性并让产品价格降下来,几乎都是不大可能的。因此,“支柱产业”的定位实际上间接将房地产业推向了非理性繁荣,并导致了房价的过快上涨。而房价的过快上涨,一方面让越来越多的中低收入人群买不起房子,另一方面又进一步推动着非理性扩张和房地产泡沫的积聚,从而使得房地产业的发展不仅与民生渐行渐远,甚至给国民经济带来隐患,并可能让民生深陷灾难之中。

      就世界现有经济模式而言,还没有哪一种模式的成功是靠房地产撬动的。因为房地产不具有引领经济整体向上的创新力,迄今为止人类也没有发生过类似于互联网革命式的“住宅革命”,能将住宅领域的效率提升和推进至每个领域。相反,当房价达到疯狂之巅时,往往意味着这种模式的失败。尤其是我们当今所处的时代,与资本主义工业化初期乃至上世纪的状况都大不相同。面对世界经济科技发展的新趋势,以及现代化进程中已经出现和可能遇到的问题,“十二五”期间应将高科技、文化、教育等“智慧产业”作为国民经济发展的主导乃至支柱产业,至于房地产业则应归位于“民生”。其实,无论就“国计”还是“民生”而论,一个定位于“民生”的房地产业对于中国都至关重要。说它是“支柱产业”也不为过,但不是作为拉动GDP和“保增长”的“支柱产业”,而是以保障民生为宗旨、以完善住房保障为重要内容、以实现住有所居为目标的“民生型支柱产业”。

      二、构建稳定合理的房价形成机制

      一个立足于“保民生”的房地产业,必须让市场上的房价保持在相对平稳和大多数人可以承受的水平。实现这样的目标不能依靠市场的自发调节,必须通过政府的监管和调控,维护市场秩序,调节供求关系,处罚暴利行为,从而构建起稳定合理的房价形成机制。当然,政府对房地产的监管和调控并不仅限于房价,也包括房屋建设质量以及住房供应结构等,但房价是核心。否则,即使住房建设质量再好,供应结构再合理,可是房价高得绝大多数人买不起,那也还是没能达到监管和调控目的。因此,“十二五”期间应着力构建起稳定合理的房价形成机制。

      什么样的价格才算“合理”房价?消费者和开发商自然各执一词。从国外经验看,合理房价一般应是房屋开发的全部成本再加上5%至10%的开发利润。目前我国房地产开发的利润大都超出这个水平,但是开发商们的暴利行为却不会得到处罚。这首先是因为房地产的开发成本极不透明,不能界定成本当然也就无法断定开发商是否存在暴利,更无法对其进行处罚了。房价的成本核算确是一项复杂工程,但并非不可为。2008年底,山东省临沂市在中心城区选定了7个地块,经详细测算后发布了《关于公布临沂中心城区高层商品房开发成本的公告》。2005年7月,福州市物价局也曾向社会发布过当地住宅成本清单,但由于来自有关方面的压力,当年11月就宣布不再向社会发布。可见,弄清房地产开发成本不是不可为。

      我国《统计法》赋予了统计部门对各行业的经济数据进行普查和统计的职能,其中就包括行业利润;《价格法》也规定,物价部门具有测算并发布自主定价商品的社会平均成本的职能。因此,政府部门应本着对百姓和经济社会发展负责的精神,依法公布住房建设成本。在此基础上,国家还应尽快出台反暴利的相关法规,对那些超出利润控制标准及获取暴利的开发商施以应有处罚。例如,德国法律规定:房价、房租超高乃至暴利者要承担刑事责任;如果地产商制订的房价超过“合理房价”的20%为“超高房价”,根据德国《经济犯罪法》就已经构成了违法行为;如果地产商制订的房价超过50%则为“房价暴利”,这已经触犯《刑法》构成犯罪,出售者将受到更高罚款,甚至最高被判处3年徒刑。从国外经验看,严格的房价监管和处罚制度,是建立稳定合理的房价形成机制必不可少的重要条件。因此,“十二五”期间应加快相关法规建设,对那些在房地产市场上获取超高利润和暴利者依法施以应有处罚。

      房地产问题的本质是金融,无论是开发商建房还是购房者买房,都离不开金融支持。构建稳定合理的房价形成机制,必须要有相对稳定的金融政策支撑,尤其在当前世界经济动荡和不确定性增加、国内经济特别是城乡居民收入也会进入一个变化较大和增长预期不确定的时期,保持融资成本的长期稳定和可控,是降低房地产金融系统性风险的重要举措。除了金融手段,财政政策也是政府对房地产市场实施调控的重要手段,特别是通过财政手段对低收入困难人群实施住房保障,更是建立稳定合理房价形成机制不可缺少的条件。

      稳定合理房价形成机制既包括一级市场,也包括二级市场乃至住房租赁市场。从我国近年的房价波动看,二级市场上的投机炒作同样是导致房价过快上涨的重要因素,而且二级市场的房价上涨往往又会进一步推动一级市场上的房价上涨。遏制二级市场上的房价炒作,既可以像一级市场那样收紧房贷,也可以辅之以税收政策。譬如德国,不仅对房价、房租超高乃至暴利者施以严厉处罚,同时又利用税收政策来遏制房地产投机。德国税法规定,用于出售的房地产首先要缴纳1%至1.5%的不动产税,房屋买卖还要再交3.5%的交易税,而对于自有自住的住宅则不需要缴纳不动产税,只缴纳宅基地的土地税。“十二五”期间应按照“国十条”精神尽早出台“物业税”或“住房闲置税”,并对自住、投资、投机性质的住房需求实行有差别的税收政策,从而遏制房地产投机炒作和促进房价趋于稳定合理。

      三、将住房保障建设纳入法制化轨道

      市场机制在促进效率提高的同时,也存在着将人群中的资源占有差距拉大的弊端,即经济学所说的“社会发展目标异化”现象。为了克服这一弊端,需要建立起相应的公共政策体系来保障基本人权,并通过资源的再分配维护社会公平,实现社会稳定。住房保障制度就是公共政策体系中不可或缺的重要内容,出于维护社会整体和长远利益的需要,社会必须通过住房保障制度帮助那些依靠自身能力无法解决住房的困难人群,让他们也能住有所居。

      然而,目前我国的住房保障依旧停留在政策层面,不仅这些政策的落实还缺少组织保证和资金支撑,政策界限不清晰,甚至连保障方式也极不规范。自1998年住房分配货币化改革以来,全国出现的各类具有保障性质的“房子”不下30种。住房保障的不规范不完善,不仅难以实现政策的初衷,还浪费了宝贵的福利资源,并带来许多新的社会不公。因此,要从根本上解决住房保障存在的问题,不能仅仅停留在政策层面的修修补补,而是必须加快制度建设。只有以科学规范的制度体系覆盖整个社会,才能在提高福利资源配置效率和促进社会公平的同时,实现住房保障的广泛覆盖和可持续。而在所有的住房保障制度中最核心的当属法律制度。2008年10月,十一届全国人大常委会出台了五年立法规划,其中就包括《住房保障法》。其他国家或有《住宅法》,或有住房基本救助措施,但却没有《住房保障法》。显然,我国所要制定的《住房保障法》不仅需要法律创新,而且也应当更加注重住房对民生的保障功能。这就需要从以下几方面对住房问题做出相应的法律规范,从而规制住房保障建设在“十二五”期间步入法制化轨道。

      第一,确立公民享有合理住房的权利。作为一项基本人权,住房权有着与生俱来的优先性,并成为房地产业存在与发展的天然公理。因此,有关房地产业和房地产市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等,只能在这个基础上建立、延伸与拓展。

      第二,明确房地产业的民生性质及其决策程序。许多人认为《住房保障法》是为保障性住房而制定的专门立法,这种理解并不全面。不可否认,保障性住房是这一法律的重要内容,但《住房保障法》的内涵更广,比如,不能住进保障性住房的中等收入人群,他们享有的合理住房权利也应通过中低价位商品房得到保障。因此《住房保障法》必须对房地产业的发展从法律层面做出规制,才能确保每一位公民都能享有合理住房的权利。

      第三,明确政府责任。政府不仅要负责住房以及社会基础设施的统一规划,而且住房建设供应、交易秩序维护、住房消费分配等各个环节都要有政府参与,尤其是对低收入困难人群的住房保障,政府更是责无旁贷。制定《住房保障法》就是要将政府的政治意愿及其自发行为规范为强制性责任。

      第四,明确住房供应主体及模式。《住房保障法》应对住房供应体系重新进行审视和调整,确立政府、单位、开发商“三位一体”的住房供应模式。与此相应,住房供应对象或市场也应当由三部分组成:一是完全的商品房市场,这个市场的住房可以是消费品也可以是投资品;二是有支付能力的中等收入人群的普通商品房市场,这个市场以消费性需求为主;三是为不具备住房支付能力的低收入人群提供的廉租住房或租金补贴,以及为具有一定支付能力的中低收入人群提供的经济适用房,并完全由政府制定准入规则来分配。

      第五,明确受保障与资助的群体。就我国而言,现阶段还难以实行“普世性”住房保障,只能遵循“选择性”原则,并按困难程度确定救济或救助顺序。但是《住房保障法》也应将法律构建的实效性与前瞻性结合起来,为将来实现城乡一体化的住房保障留出空间。

      第六,明确保障水平或标准。住房保障是由政府提供的保障公民基本生存条件的最低安排,要想住上更好的房子,甚至满足个人对房产所有权的欲望,则不可以通过住房保障来实现,而应通过个人努力和奋斗。中国的改革和发展要想获得最终成功,就要鼓励更多人通过自身努力积累财富,包括拥有自己的房产,而不是通过政府或社会救助来获取。

     

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